复旦大学经济学院教授封进在《社会保障评论》2026年第4期撰文提出，基于农村老人养老金保障严重不足的现状，应当认同他们历史上的特殊贡献，实施养老保险“视同缴费”。 文章称，“农村老人的收入不充足问题甚为严峻”。拿各地农村低保水平作为标准来衡量，在各个年龄组，农民的养老金收入基本上都低于这个标准。即便加上其他所有收入，总体收入依然不充足，而且呈现出年龄越大、收入不充足的家庭占比越高的特征，70岁以上家庭收入不充足率超过40%；东部地区情况虽然好一些，但不充足率仍处在很高的水平上。 封进认为，从历史逻辑看，农民曾以各类农业税费等为国家工业化作出贡献，需进行合理补偿。 今年全国两会期间，农民养老金偏低成为一个热议话题，多位代表委员就此提出议案或建议。中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在接受媒体采访时提出建议：从国家资产中划拨一部分用于提高在计划经济时期为国家作出贡献的老年农民基础养老金标准，不仅是对其必要的补偿，符合历史公正，而且可以对中青年农民与农民工参保缴费起到正向激励作用。 目前我国养老金体系实际形成了机关事业单位、企业职工和城乡居民（其中绝大多数为农民）的“三轨制”，三者之间养老待遇差距悬殊，且至今差距仍在扩大；仅以养老金中最应公平的一项收入——财政补贴来观察（不涉及个人账户），机关事业单位人均补贴为企业的6倍，为居民的18倍（2023年，见下表第三栏）。 封进认为，当前制度设计未能考虑到历史上农村居民以工农产品价格剪刀差、各种税费负担、积累工和义务工等形式做出的贡献。需要增加他们退休后的养老金水平，以部分体现农村老人的历史贡献。这是“立足我国城乡发展历史进程，对农民群体在国家工业化、城镇化进程中作出的历史性贡献与承担的阶段性成本进行合理补偿，彰显社会保障制度的公平正义。” 他建议，将农民负担较重的1985-2005年作为居民养老保险老一辈参保人的“视同缴费年限”所经历的时期，不同出生组的参保人具体的“视同缴费”年限根据当时的年龄有所差异；原则是年龄越大，补贴额越高；1985年以后出生的新生代农民不适用。 他就此对吉林、江苏等8个典型省份进行精算测算，形成按年龄递增、兼顾地区差异的待遇调整方案，提标后各省份养老金与农村低保之间的缺口显著收窄（见下文表5）。 财政是否可承受？封进的测算表明，除个别省份外，新增补贴总体可控，财政具备支撑空间。 养老保险的“视同缴费”，主要涉及在养老保险制度改革中，改革前参加工作、改革后退休的企业职工、机关事业单位员工、中央所属工程勘察设计单位、军队职工等一些群体，职工一般期限为1990年代。 2015年初实施的机关事业单位养老保险制度改革，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对改革前已退休的“老人”，维持原待遇不变，并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的“新人”，将来退休时的基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和；对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，改革前的工作年限确定为“视同缴费年限”，在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。同此设定一定期限的过渡期，在过渡期内实行新老办法对比，“保低限高”。 这其中认定的是“中人”2014年9月30日之前的在编工龄。 封进的文章全文如下： 一、问题提出 居民养老保险制度是我国一项前无古人的惠民之举。2009年，我国针对农村居民推出了新型农村社会养老保险（新农保）制度，规定60岁以上的农村老人可享受到国家普惠式的养老金待遇；2011年，我国进一步推出了城镇居民社会养老保险（城居保）制度，覆盖城市中处于工作年龄但没有正规就业的居民。两项安排于2015年合并为城乡居民基本养老保险（居民养老保险）制度。居民养老保险发展迅速，截至2024年底参保人数已达到5.5亿人，绝大部分为农村居民。 居民养老保险在提升农村居民福利方面取得了显著成效。有研究发现，新农保实施后，老人农业劳动时间明显下降，身心健康和认知功能有明显提升，残疾率和死亡率下降。然而，居民养老保险待遇仍停留在较低水平上，从全国层面看，2024年居民养老金大约为农村家庭人均消费的15%、农村家庭人均可支配收入的13%、农村最低生活保障标准的41%，难以保障农村老人基本生活需要。而且，居民养老金与城镇职工基本养老保险（职工养老保险）待遇的差距不断扩大，2015—2024年，职工养老保险人均养老金从每月2352元增长到每月3825元，而居民养老保险人均养老金同期从每月119元增加到每月246元，2024年仅为同期职工养老保险人均水平的6.4%（图1）。 在共同富裕目标下提升居民养老待遇具有紧迫性。我国扎实推进共同富裕已进入攻坚阶段，现阶段收入分配调节是重点任务。养老金作为老年人稳定持久收入，是再分配调节最直接载体。从公平角度看，当前职